Más de 90 planes de ordenación territorial y urbanística anulados por errores en la participación ciudadana

La elaboración del planeamiento se ha convertido en un proceso compartido entre el equipo redactor, los responsables políticos, los ciudadanos y el resto de administraciones públicas con competencias sectoriales en la materia. Solo en la medida en que el equipo redactor y los responsables políticos sean conscientes de que se trata de una labor entre todos, trabajando en común, y no únicamente de cumplir unos trámites formales de información pública y contestación de alegaciones, se podrán superar los errores que, con frecuencia, se cometen. En este artículo, el autor expone la necesidad de que la ordenación territorial y urbanística deje de ser únicamente una actividad de carácter técnico, realizada por equipos interdisciplinares y dirigida por funcionarios, para ser una actividad que debe ser realizada, entre todos, con los ciudadanos.

Se han publicado múltiples artículos exponiendo los problemas más frecuentes que comete el planificador a la hora de ordenar un determinado espacio o territorio y las consecuencias tan importantes que ello implica, al tener el planeamiento la consideración de norma jurídica de carácter general, con la consiguiente nulidad en caso de que se haya cometido algún error en su tramitación. Sin duda, la sanción de nulidad del planeamiento es unos de los mayores problemas que tiene la administración territorial y urbanística, siendo unánime la doctrina a la hora de señalar la necesidad de corregir la regulación actual, a la que nos ha ido llevando la práctica judicial, sin que el legislador haya reaccionado todavía para corregir esta situación

Es cierto que en la anterior legislatura se llegó a presentar en las Cortes Generales una Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística. El nuevo gobierno deberá retomar esta iniciativa para poner un poco de orden en esta situación tan absurda a la que hemos llegado, en la que un número muy importante de planes son anulados, algunos incluso por un pequeño error, sin que se pueda aprovechar el trabajo realizado a lo largo de varios años. Esta situación es absurda y contraria a un mínimo principio de economía procedimental que demanda admitir la posibilidad de reutilizar el trabajo y el material redactado y poder subsanar el error cometido, sin necesidad de tener que ir siempre a la casilla de salida, como en el tradicional e infantil juego de la oca.

No obstante, esta proposición de ley preveía una serie de infracciones que consideraba graves, en las que se mantenía el régimen tradicional de la nulidad del planeamiento, a diferencia de los demás errores que tenían la consideración de anulables, con un régimen jurídico distinto que permitía la subsanación del error cometido, bajo determinadas condiciones. Entre los supuestos de nulidad radical mantenía expresamente, junto a la falta de evaluación ambiental, el que no se haya producido el trámite de información pública, lo que me ha animado a analizar en profundidad el concepto de participación ciudadana en el proceso de elaboración del planeamiento.

Trabajando en común

La idea central a retener es que la ordenación territorial y urbanística ha dejado de ser una actividad de carácter técnico, realizada únicamente por equipos interdisciplinares contratados al efecto por la administración, y supervisada y dirigida por funcionarios y responsables políticos, para ser una actividad que debe ser realizada, entre todos, con los ciudadanos, que son los directamente afectados por las decisiones que se adopten en la ordenación aprobada. Si no se tiene claro este concepto es fácil que pueda cometerse algún error en la tramitación, ya de por sí complicada y compleja. Poco a poco se va generalizando esta idea, pero todavía subsiste algún atisbo de pretender minimizar la participación ciudadana, en base a criterios particulares de los propietarios o promotores del suelo, cuyos intereses pueden no coincidir, total o parcialmente, con los intereses de los habitantes de un determinado espacio o ámbito territorial. El profesor Josep Vicent Boira en un artículo publicado con el sugestivo título “Radicalizar la democracia o democratizar el espacio” recogía una cita de Nick Wates en la que, y cito directamente a Boira, “en la primera página de su manual con un estilo tan norteamericano, tan eficaz como simple y directo: “If you want to know how the shoe fits, ask the person who is wearing it, not the one who made it”, algo así como si quieres saber cómo sientan unos zapatos, pregunta a la persona que los usa, no a quien los fabrica”.

Estamos muy acostumbrados a considerar que los temas urbanísticos interesan básicamente a los propietarios del suelo o a los promotores o urbanizadores, que son los que tienen que llevar a cabo una actuación con unos parámetros de rentabilidad económica, pero una cosa es la viabilidad económica de una actuación, presupuesto necesario pero insuficiente, y otra cosa es la opinión que tengan los ciudadanos de una determinada propuesta de transformación del suelo. Incluso se regula expresamente los planes de iniciativa particular o los programas de actuación urbanística presentados por particulares, pero ello no debe suponer olvidarnos que el auténtico titular del derecho es la comunidad como tal. En palabras del Tribunal Supremo, “la ciudad es de todos y por tanto es el interés de la comunidad y no el de unos pocos, los propietarios de suelo, el que ha de determinar su configuración”.  En el mismo sentido la STS de 23 de enero de 2003 destaca que “no parece lógico que el Ayuntamiento asuma sin más el proyecto de un particular en cuyo ánimo puede estar quizá más (aunque quizá no) el propio beneficio que el interés público, lo que sólo puede calibrarse debidamente examinando otras sugerencias”.

Es cierto que las administraciones locales y autonómica representan a los individuos de ese municipio o de esa comunidad autónoma y están dotados de una innegable legitimidad democrática, pero la ley va más allá y no se conforma con esta representación, sino que exige también que se busque la participación directa de los ciudadanos a la hora de llevar a cabo la ordenación de un determinado espacio territorial, como plus de legitimación democrática.

El derecho a participar directamente en los asuntos públicos se reconoce en innumerables textos legales, de muy diverso rango normativo, empezando por la Constitución española de 1978, los convenios internacionales, entre los que destaca el convenio Aarhus, el derecho comunitario, así como en toda la normativa interna, tanto a nivel general, (Ley de Bases de Régimen Local, Ley de Procedimiento Administrativo, Ley de Transparencia) como a nivel sectorial, (Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, Ley de evaluación ambiental, etc.). Además, también está presente en un número importante de declaraciones y agendas internacionales, que constituyen el denominado soft law. Dentro de este derecho débil cabe destacar, por su claridad, las Directrices sobre planificación urbana y territorial de Naciones Unidas cuando señala entre sus principios, que “la planificación urbana y territorial es más que una herramienta técnica, se trata de un proceso integrador y participativo de adopción de decisiones que tiene en cuenta los intereses contrapuestos y está vinculada a una visión común, una estrategia general de desarrollo y unas políticas urbanas de ámbito nacional, regional y local”.

Conviene no olvidar que la exigencia de trabajo en común, entre todos, no se establece solo en una relación de arriba abajo, entre administración y ciudadanía, sino también de forma horizontal, entre las distintas administraciones públicas con competencias en la materia. Esta idea es olvidada en muchas ocasiones, en que se pone la atención solo en la participación ciudadana y se olvida que también es necesaria la participación e intervención de las distintas administraciones públicas con competencias, directas o indirectas, sobre el territorio o espacio que se está ordenando, bajo pena de nulidad del trabajo que se está llevando a cabo. La técnica de los informes sectoriales o el principio de autonomía local como garantía institucional no dejan de ser una manifestación del derecho de participación y colaboración interadministrativa. Como señala el artículo 58 de la Ley de Bases de Régimen Local, “en todo caso, las Administraciones que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados”.

Lee al completo el comentario "Más de 90 planes de ordenación territorial y urbanística anulados por errores en la participación ciudadana" de José Antonio Ramos Medrano, Técnico Administración General del Ayuntamiento de Madrid, para Actualidad Jurídica Ambiental.