Exclusión de la Evaluación de Impacto Ambiental a través de la jurisprudencia

Durante los últimos años hemos asistido a un incremento de casos en los que se ha excluido del trámite de Evaluación de impacto ambiental a algunos proyectos por parte del Estado o las Comunidades Autónomas. Algunos de ellos tienen especial relevancia, como el proyecto de la planta de regasificación de Mugardos o los 16 parques eólicos en Canarias en diciembre de 2015. En este artículo para Actualidad Jurídica Ambiental, su autor analiza la regulación de las exclusiones de la EIA de proyectos en la Ley de Evaluación Ambiental.

Durante estos años, hemos visto un incremento de casos en los que se ha excluido del trámite de EIA a algunos proyectos por parte del Estado o las CC.AA., algunos de ellos con tanta relevancia como el proyecto de la planta de regasificación de Mugardos (A Coruña), propiedad de Regasificadora del Noroeste, S.A. en julio de 2016 o los proyectos consistentes en 16 parques eólicos en la Comunidad Autónoma de Canarias en diciembre de 2015.

La incorrecta utilización de estas exclusiones de la EIA de proyectos por parte de las Administraciones lleva a la omisión de la EIA, totalmente a la orden del día, según la cual se omiten de la EIA a determinados proyectos, con especial incidencia en el medio ambiente, lo que provoca la nulidad de pleno derecho de los instrumentos de aprobación individuales de los mismos. La delgada línea que separa la exclusión y la omisión de la evaluación ambiental de un proyecto hace que la doctrina y la jurisprudencia se hayan detenido en profundidad en el análisis de numerosos casos durante los últimos años, y, sobre todo, en las consecuencias derivadas de la omisión de la EIA de determinados proyectos.

Los supuestos de exclusión de la EIA de proyectos en la Ley de Evaluación Ambiental

Las exclusiones generales

El artículo 8 de la LEA en su apartado segundo regula los dos supuestos generales excluidos del procedimiento de EIA de proyectos: 1. Los relacionados con los objetivos de la defensa nacional cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos; y 2. Los proyectos detallados aprobados específicamente por una Ley. Estos proyectos deben contener los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente y en la tramitación de la Ley de aprobación del proyecto se deben cumplir los objetivos establecidos en la LEA.

Las exclusiones particulares: la exclusión de la EIA por motivos excepcionales

El artículo 8.3 de la LEA recoge el supuesto particular de exclusión de un proyecto del procedimiento de EIA consistente en que el Consejo de Ministros, en el ámbito de la Administración General del Estado, o el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, pueden en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, excluir un proyecto determinado del procedimiento de EIA.

Los requisitos del artículo 8.4 de la LEA Respecto a los requisitos que se deben de cumplir para poder excluir un proyecto de la EIA a través de este mecanismo, el artículo 8.4 de la LEA concreta los tres requisitos que debe cumplir la Administración competente para poder excluir un proyecto de la EIA a través de esta vía de exclusión, en los términos exigidos por la propia Directiva de EIA:

1. En todo caso, se debe examinar la conveniencia de someter el proyecto excluido a otra forma de evaluación que cumpla los principios y objetivos de la LEA. Este es uno de los requisitos más complejos de cumplir para otorgar esta exclusión, esto es, la realización del “estudio de alternativas” de evaluación del proyecto excluido.
2. El acuerdo de exclusión y los motivos que lo justifican se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente. Adicionalmente, se pondrá a disposición del público la información relativa a la decisión de exclusión y los motivos que la justifican, y el examen sobre las formas alternativas de evaluación del proyecto excluido.
3. El órgano sustantivo comunicará la información prevista en el apartado anterior a la Comisión Europea, con carácter previo a la autorización del proyecto.

La futura regulación de las exclusiones de EIA a través de la Directiva 2014/52/UE y el nuevo anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley 21/2013

En el artículo también se incluye un análisis preliminar de la futura regulación de las exclusiones de EIA a través de la Directiva 2014/52/UE y el nuevo Anteproyecto de Ley por el que se modifica la LEA. La Directiva 2014/52/UE recoge dos novedades fundamentales respecto de los proyectos que pueden ser excluidos por los Estados Miembros del ámbito de aplicación de la Directiva 2014/52/UE.

En primer lugar, los Estados miembros, en casos excepcionales y siempre que se cumplan los objetivos de la Directiva 2014/52/UE, podrán excluir un proyecto específico de la EIA si la aplicación de la Directiva 2014/52/UE fuera a tener efectos perjudiciales para la finalidad del proyecto.29 La Directiva 2014/52/UE en este punto amplía como novedad la utilización de esta exclusión de la EIA a aquellos supuestos en los que la aplicación de la EIA vaya a tener efectos negativos para la finalidad del proyecto, siempre que se cumplan los objetivos de la Directiva 2014/52/UE. Con anterioridad, la Directiva 2011/92/UE sólo permitía a los Estados Miembros exceptuar en casos excepcionales la aplicación de lo dispuesto en la Directiva 2011/92/UE, a todo o parte de un proyecto específico.

En segundo lugar, en los supuestos en los que se apruebe un proyecto mediante un acto legislativo nacional específico y siempre que se cumplan los objetivos de la Directiva 2014/52/UE, los Estados Miembros podrán excluir dicho proyecto de la aplicación de la Directiva 2014/52/UE solamente respecto de la consulta pública.30 Hasta ahora, se permitía excluir a estos proyectos aprobados por un acto legislativo nacional de todas las disposiciones de la Directiva 2014/52/UE.

El Anteproyecto de Ley por el que se modifica la LEA publicado el 11 de mayo de 2017 por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente traspone prácticamente de manera idéntica estas modificaciones introducidas por la Directiva 2014/52/UE en el artículo 8 de la LEA.

Por una parte, el órgano sustantivo podrá excluir del procedimiento de EIA, en un análisis caso por caso, los proyectos o partes de proyectos que tengan como único objetivo la defensa, sin especificar ahora en esta modificación de la LEA que deba ser la defensa nacional, y los proyectos que tengan como único objetivo la respuesta a casos de emergencia civil, cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos.

Por otro lado, se ha suprimido la posibilidad de que mediante una ley específica se excluyan proyectos de la EIA, ya que la Directiva 2014/52/UE solo prevé la posibilidad de exclusión del trámite de consulta pública.

Finalmente, la posibilidad de exclusión de un proyecto determinado de la EIA en casos excepcionales mediante acuerdo motivado del Consejo de Ministros, o del órgano que determine cada Comunidad Autónoma, se ha ampliado, como hace la Directiva 2014/52/UE, a los supuestos en los que la aplicación de la EIA tenga efectos perjudiciales para la finalidad del proyecto. El Anteproyecto de Ley cita expresamente, a modo de ejemplo, el caso de las obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos.

Consecuencias derivadas de la incorrecta aplicación de las exclusiones de la EIA y la omisión de la obligación de Evaluación ambiental de proyectos

Tanto el TJUE como el TS han analizado en profundidad las consecuencias derivadas de la incorrecta utilización por las Administraciones Públicas de las exclusiones de la EIA de proyectos. En el artículo se analizan con detenimiento los distintos pronunciamientos de los tribunales en el ámbito de las exclusiones de EIA, pero los podemos resumir en los siguientes titulares:

• La apreciación del cumplimiento de la obligación de EIA previa corresponde a los jueces nacionales
• Los Estados deben eliminar los incumplimientos del Derecho de la UE en el ámbito medio ambiental en el caso de omisión de la EIA
• En caso de omisión de la EIA de un proyecto, ¿es posible su regularización a posteriori, una vez construido y puesto en marcha?

Conclusiones

Como se expuesto en el artículo, la LEA ha supuesto un gran avance en la regulación de las exclusiones de EIA al recoger en un único artículo las exclusiones generales y particulares de proyectos. En la actualidad, la Directiva 2014/52/UE que se traspondrá próximamente en el ordenamiento jurídico español, introduce importantes modificaciones en la regulación de las exclusiones de EIA, eliminando el supuesto de exclusión de los proyectos aprobados específicamente por una ley (reservándolo sólo para la consulta pública) y ampliando la utilización de la exclusión particular de EIA a determinados proyectos por motivos excepcionales.

La doctrina y los tribunales, tanto el TS o el TC como el TJUE, han analizado en profundidad la aplicación en la práctica de las exclusiones de la EIA, llegando a concretar cómo se deben implementar las mismas y, sobre todo, dejando claro que las mismas se deben utilizar de manera restrictiva por parte de las Administraciones.

Tal y como se ha expuesto, las Administraciones y su posterior evaluación por parte de los Tribunales ha puesto de relieve la importancia que tiene la realización de un análisis ex ante en profundidad en el que se determine con exactitud el sometimiento o la exclusión de un proyecto a la EIA, debido a los efectos que pueden tener estos sobre el medio ambiente y las consecuencias jurídicas vinculadas a la omisión de la EIA de un proyecto.

Lee el artículo completo "La exclusión de la evaluación de impacto ambiental (EIA) de proyectos en la Ley 21/2013 a través de la jurisprudencia", por Fernando Reina Muñoz, Abogado/Legal Counsel, para Actualidad Jurídica Ambiental.