Memoria 2016: Urbanismo y Ordenación del Territorio

La Memoria 2016 de la Unidad de Medio Ambiente y Urbanismo de la Fiscalía General del Estado recoge las actividades e iniciativas desarrolladas por esta Fiscalía a lo largo de 2016. En este artículo se analiza su participación en propuestas legislativas e intervención en la tramitación de procedimientos de naturaleza jurídico ambiental en el ámbito del urbanismo y ordenación del territorio.

Es reseñable lo expuesto en algunas memorias respecto de la disminución de los procedimientos incoados por delitos urbanísticos (Madrid, Málaga, Badajoz, Córdoba, Cantabria, Murcia, Girona, Granada, etc.). En algunas Fiscalías tales como Lugo, Las Palmas, Segovia, Asturias, Huelva, Pontevedra, Murcia, etc. se destaca, sin embargo, un aumento de las diligencias en urbanismo e incluso también de las condenas. Precisamente la memoria de Las Palmas incluye un amplio elenco de lo que denomina mega casos de urbanismo y ordenación del territorio, entre los que cabría destacar el caso BTL Lanzarote Sociedad Limitada, el caso La Unión, el caso Yate, etc. Cádiz, por su parte, precisa que si bien ha disminuido el número de investigaciones por parte de Fiscalía, sí se han iniciado más procedimientos judiciales.

La memoria de Cádiz destaca la investigación de una amplia trama de delincuencia urbanística, en la denominada Operación Obra Nueva, que ya alcanza una gran dimensión y que ha motivado su desglose en varias Diligencias Previas correspondientes a distintas fincas matrices.

La memoria de Córdoba constata que los Juzgados de Instrucción encuentran dificultades a la hora de anotar preventivamente en el Registro de la propiedad la querella que da inicio a la causa, debido a que generalmente las fincas son segregaciones de otra parcela mayor a nombre de otra persona y no han accedido al Registro de la Propiedad, por lo que la finca registral no existe. En la memoria se anuncia que se va a plantear una reunión con los órganos competentes al respecto, de la que, según se indica, se dará cuenta en la memoria del año próximo.

Una Comunidad que ha tardado en incorporarse al esquema de investigaciones penales urbanísticas es La Rioja. Después de las investigaciones en la localidad de Villamediana de Iregua, ya aludidas en memorias anteriores, en la memoria del presente año se hace referencia a la investigación masiva en la localidad de Arnedo. Se investiga en la citada localidad la actuación de autoridades y funcionarios del Ayuntamiento que consintieron la proliferación de construcciones ilegales, bien no impidiendo la terminación de las iniciadas, bien no haciendo ejecutar las órdenes de demolición de las construcciones ilegales, bien no sancionando las ilegalidades cometidas (concurriendo habitualmente estas tres conductas). Se investiga también la actuación de particulares que construyeron en suelo no urbanizable protegido, la actuación de propietarios y empresas constructoras que desobedecieron las órdenes de paralización de las obras ilegales y los requerimientos para su demolición y la actuación de las autoridades que no denunciaron los ilícitos penales cometidos por los particulares. Según la memoria, la Fiscalía ha formulado una denuncia, que consta de 218 folios, por los delitos de prevaricación administrativa (artículo 404 del Código Penal), omisión del deber de denunciar (artículo 408 del Código Penal), contra la ordenación del territorio (artículo 319.1 del Código Penal) y desobediencia grave a la autoridad (artículo 556.1 del Código Penal).

Perspectiva Judicial

La memoria de Madrid destaca la existencia de sentencias de alto valor ejemplarizante y de gran valor procesal, de la que es ejemplo la sentencia del Juzgado de lo Penal nº 1 de Alcalá de Henares, juicio oral nº 572/10, que condenó por delito contra la ordenación del territorio por construcciones realizadas en la localidad de Loeches, de tipo recreativo y deportivo, por un importante constructor de la zona. La sentencia se califica por la memoria como la mejor, sin duda, que se haya dictado en esta materia en la Comunidad de Madrid. En la misma se desmontan con rigor una por una todas las alegaciones efectuadas por la defensa que ante juzgadores menos laboriosos conducirían, sin lugar a dudas, a la absolución. Se hace una exhaustiva valoración de la prueba, y se analiza con rigor la jurisprudencia. Se desmontan también los informes municipales que trataban indebidamente de justificar las obras. Se destaca, por último, que esa no es, lamentablemente, la tónica general entre los Juzgados de lo Penal.

Córdoba aprecia cambios por parte de la judicatura, dado que se viene observando una tendencia hacia la absolución en estos temas desde el año 2013, tendencia que, sin embargo, empieza a remitir.

En algunos supuestos, sin embargo, como es el caso de Ourense se viene insistiendo en lo ya expuesto en la memoria de 2014, sobre los problemas planteados por las reticencias por parte de los Juzgados de Instrucción a la hora de calificar estos delitos, derivando a la vía administrativa la cuestión, con el falso argumento, o la simple excusa, de que la Administración es la autoridad llamada, por naturaleza, a prestar esa tutela de forma obligatoria.

La memoria de Murcia detalla la interposición de varios recursos de apelación por no haberse accedido por el Juez a la demolición, incluso en casos de edificaciones que se encontraban en fase de estructura o que ni siquiera estaban terminadas y habitadas, lo que ha generado al menos perplejidad en la Sección de Medio Ambiente de la Fiscalía. Lamentablemente, la Audiencia Provincial no ha admitido los recursos presentados, planteando los argumentos de siempre: que existen más viviendas por la zona, o que tienen los servicios de alcantarillado, agua, electricidad, etc. La Fiscalía, no obstante, sigue interponiendo recursos de apelación ante el criterio generalizado de todos los Juzgados de lo Penal de no acordar la demolición y dejar que se decida en la vía administrativa, si bien, según se añade, se está empezando a ver un leve cambio de criterio de los Jueces en pro de la demolición.

Medidas Cautelares

Las Palmas indica que en el año 2016, como en años anteriores, se ha solicitado por la Fiscalía, al tiempo de interponer la pertinente denuncia y en los casos en los que las edificaciones ilegales se encontraban en fase constructiva, la adopción por el Juez de Instrucción de medidas cautelares consistentes en la paralización de los trabajos de construcción, el cese de los suministros de agua y luz, que no accedan tales edificaciones al Registro de la Propiedad y al Catastro, y que se le exija fianza al infractor para hacer frente a los gastos de una futura demolición. Excepcionalmente algunas memorias indican que algunos Jueces y Magistrados todavía deniegan las medidas cautelares interesadas por el Fiscal en las denuncias y querellas, aunque lo normal es su aceptación, tal como destaca Almería.

Prevaricación en Ordenación del Territorio y otros delitos de similar naturaleza

Sevilla incluye la relación de un elevado número supuestos por prevaricación habidos en la provincia, así como un número de condenas, también en alza.

Granada señala, por su parte, que el mayor número de procedimiento que acapara la actividad de la Sección de Urbanismo de la Fiscalía son las causas relativas a la corrupción urbanística. Bien es cierto que, en estos casos, por sus peculiaridades y complejidad los hechos son de años previos. Cita además una serie de casos en la línea acabada de referir, tales como el caso Serrallo y la operación Nazarí, que han recibido amplia cobertura mediática.

También Almería, como en años anteriores, destaca el elevado número de procedimientos penales contra autoridades municipales por delitos relacionados con la ordenación del territorio, lo mismo que Girona.

Cuenca hace referencia a un procedimiento, en el que ya se ha presentado escrito de acusación, por la concesión de varias licencias de construcción contrarias a derecho para llevar a cabo edificaciones en suelo rústico en la localidad de Zarza de Tajo, así como también, la realización de construcciones ejecutadas sin licencia, siendo así que las actividades de construcción eran llevadas a cabo principalmente por personas jurídicas de las cuales era socio y administrador el Alcalde del Municipio junto con miembros de su familia. Entre las construcciones llevadas a cabo se encuentran una promoción de 40 viviendas unifamiliares adquiridas, aparentemente, por terceros de buena fe y una residencia de ancianos. Se ha formulado acusación contra 11 personas entre ellas un arquitecto que emitió informes favorables en connivencia con el Alcalde. Los delitos imputados son: Delito continuado del art 320.1 CP, delitos continuados contra la Ordenación del territorio del art. 319.1 y delito continuado Prevaricación Urbanística del art 320.1 C.P. en relación con el artículo 404 CP, Delito continuado de actividades y negociaciones prohibidas a funcionario público del art 439, Dos delitos urbanísticos del art 319.1 CP, dos delitos continuados del art 320.2 CP y tres delitos del artículo 320.2 del CP.

Demoliciones

Especial vigilancia se realiza sobre las Ejecutorias en Huelva, con el fin de lograr, que se lleven a cabo las demoliciones acordadas. Durante el año se han ejecutado diez demoliciones totales o parciales de forma “voluntaria” por los penados pero siempre con la firme exigencia de ser condición imprescindible para la suspensión de las penas de prisión. Las únicas excepciones que se viene aplicando son en casos de primera y única vivienda y en supuestos de situación económica muy precaria. Para evitar dilaciones y fraudes, los Juzgados, a petición de la Fiscalía, están citando a los penados y sus letrados, para informarles, de la necesidad de las demoliciones para obtener cualquier beneficio alternativo al cumplimiento de la pena de prisión, e igualmente se sigue informando negativamente la petición de suspender la demolición durante la tramitación del indulto.

Las Fiscalías van asumiendo un mayor control sobre las ejecutorias. En esa línea la memoria de Huelva. Por su parte Badajoz plantea la necesidad de hacer un exhaustivo seguimiento de las ejecutorias para asegurar las demoliciones, habida cuenta el notable retraso y falta de actividad de los Juzgados al respecto. También Las Palmas destaca que los Fiscales especialistas de medio ambiente han asumido las ejecutorias en la materia, así como el seguimiento de las mismas. Pontevedra indica que las ejecutorias seguidas por este tipo de delito en que se ha impuesto la demolición y reposición del terreno, deben ser asumidas por los miembros de la Sección, quienes han de ejercer un efectivo control de las mismas utilizando cuantas posibilidades permite el Código Penal, especialmente el beneficio de suspensión de ejecución de condena privativa de libertad, que siempre habrá de supeditarse a la previa demolición y reposición del terreno. Según Granada, la necesidad de controlar las causas a efectos del artículo 324 LECR y la ejecución de las demoliciones ha determinado que la Sección adopte prácticas, más efectivas de control, a cuyo efecto se ha llevado a cabo una labor de impulso procesal permanente.

Málaga abunda, como ya se ha puesto de relieve en memorias anteriores, la conveniencia de controlar la ejecución de la sentencia condenatoria en materia de delitos contra la ordenación del territorio y, en particular, la vigilancia de la reparación del daño producido por el delito, que en este ámbito se traduce en la demolición de la construcción ilegal y el restablecimiento del terreno a su estado original. Para ello se procura la unidad de criterio, obtenida a través del despacho de la totalidad de las ejecutorias de esta materia por el Delegado de la Sección. A mayor abundamiento, se procura, por esa misma Fiscalía, la aplicación y respecto del orden de prelación de los pagos efectuados por el penado establecido en el artículo 126 C.P. de manera que los pagos parciales efectuados por el penado no se asignen al pago de la multa impuesta y sí al aseguramiento del pago de la demolición subsidiaria, en tanto ésta no se haya efectivamente producido.

La memoria de Tarragona, expone su propio planteamiento al respecto. Según se indica en los procedimientos penales incoados por delitos contra la ordenación del territorio se ha seguido el criterio de adelantar en el escrito de acusación que se concede al acusado un término de dos meses para el derribo voluntario en caso de condena y si no, se ejecutará a su costa siendo controlada la demolición por el mismo cuerpo policial que ha instruido el atestado. Esto, además de facilitar al juzgado la vía a seguir, favorece el control de los derribos, difícil de saber de otra forma porque en las ejecutorias no se distingue si ha habido condena por tal clase de delitos. En 2016 se han controlado tres derribos. En todos ellos se ha apreciado incumplimiento. En el primero de los casos incluso se ha continuado construyendo. En todos los supuestos se ha instado la ejecución subsidiaria y en el primero, a tenor de lo dicho, la incoación de procedimiento penal por un nuevo delito.

Un interesante cambio refiere la memoria de Granada en materia de demoliciones. Se ponía de manifiesto en memorias anteriores que el examen de las ejecutorias llevaba a concluir que las permanentes alegaciones a una posible legalización de la construcción, petición de plazo, solicitud de indulto, etc., hacía concluir que no se estaban ejecutando las sentencias en lo relativo a la demolición con el rigor que se debiera. Se observa ahora, sin embargo una mayor contundencia por parte de los Juzgados de lo Penal en orden a la necesidad de llevar a cabo el restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada para la concesión de beneficios. Hay que señalar el avance conseguido este año como lo demuestra el número de demoliciones realizadas, si bien, en gran medida, debido a la actividad procesal llevada a cabo por la Sección.

Por su parte, la Fiscalía de Castellón detalla que se han desestimado diferentes solicitudes de suspensión de condena, por no haber llevado a cabo voluntariamente la demolición, con lo cual el ingreso en prisión es poco menos que inevitable. Es interesante, el auto de 3 de febrero de 2016, de la Sección Primera de la Audiencia de Palma, en Baleares, derivado de su ejecutoria nº 112/14, sobre la solicitud de la representación del penado de suspender la pena privativa de libertad sin haberse efectuado la demolición. El auto, que hace un análisis de la cuestión tras la reforma legislativa, resuelve acceder a la suspensión pero condicionada a la presentación de un calendario de la obra, designando la empresa que la va a llevar a cabo, fechas de inicio y final de la obra, en el plazo de un mes, condiciones que si no son cumplidas darán lugar a la revocación y al cumplimiento de las penas privativas de libertad impuestas conforme al artículo 86.1 Código Penal.

Diferentes Fiscalías, como es el caso de Madrid y Granada, entre otras, han asumido los controles de las ejecutorias sobre la materia, a través de los propios Fiscales especialistas, lo cual implica una importante solución a este tipo de problemas. Sin embargo, algunas Fiscalías, como es el caso de Valencia, siguen sin aportar datos al respecto, alegando la dificultad de seguir la pista a las ejecutorias, habida cuenta la carencia de medios humanos y materiales por parte de la Fiscalía.

La memoria de Tenerife resalta la falta de coordinación de las distintas administraciones públicas implicadas, es decir la Comunidad Autónoma, el Cabildo Insular y los Ayuntamientos, los cuales no actúan conjuntamente para elaborar el plan de restablecimiento del orden jurídico alterado, lo que hace prácticamente imposible cualquier demolición de construcciones ilegales. También Albacete señala que es la falta de colaboración de las Administraciones públicas lo que evita que se lleven a cabo demoliciones. También la memoria de Cádiz detalla toda suerte de dificultades, lo que explica que aún existan más de 100 pronunciamientos pendientes de ejecución en tal sentido en ejecutorias que, en algunos casos, datan del año 2008. También en la memoria de Navarra se hace referencia a las dificultades sin cuento que tienen que afrontar los Juzgados para conseguir las demoliciones, con poco éxito, sin embargo.

Lee el texto completo correspondiente a Urbanismo y Ordenación del Territorio en la Memoria 2016 de la Unidad de Medio Ambiente y Urbanismo, páginas 29 a 37.