Restricciones a las actividades mineras en los espacios naturales protegidos

La ponderación entre el interés económico de las explotaciones mineras y la protección del medio ambiente se concreta, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, en la necesidad de que cualquier prohibición de las actividades mineras sea motivada en cada caso, sin que pueda tener un carácter genérico. Las restricciones operan de forma diferente en los distintos tipos de espacios protegidos, y basculan entre la prohibición absoluta de las actividades mineras en los Parques Nacionales al régimen singular aplicable a los espacios que integran la Red Natura 2000. En este artículo se expone cuál es la regulación legal y la jurisprudencia en materia de prohibiciones o restricciones de las actividades mineras en España.

La Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad: tipos de espacios naturales protegidos y directrices sobre su régimen jurídico

La actual Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, contiene una clasificación de las figuras de espacios naturales protegidos y, por lo que aquí interesa, establece unas directrices sobre la posibilidad de limitar en ellos las actividades económicas.

Dice así la ley:

1. en los Parques “se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que han justificado su creación” (como es el caso, sin duda, de las actividades mineras);
2. en las Reservas Naturales “estará limitada la explotación de recursos, salvo en aquellos casos en que esta explotación sea compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger”;
3. en los Monumentos Naturales “estará limitada la explotación de recursos, salvo cuando esta explotación sea plenamente coherente con la conservación de los valores que se pretenden proteger, conforme a lo establecido en sus normas de declaración o gestión, o en aquellos casos en que, por razones de investigación o conservación o por tratarse de actividades económicas compatibles con mínimo impacto y que contribuyan al bienestar socioeconómico o de la población se permita dicha explotación, previa la pertinente autorización administrativa”;
4. por último, en los Paisajes Protegidos, que en muchos casos son el resultado de la interacción entre el hombre y la naturaleza (como ocurre, p.ej., en los paisajes agrarios), la ley no establece ninguna limitación a priori de las actividades económicas.

Interesa señalar que la concreción de estas directrices en cada espacio natural protegido corresponde a las Comunidades Autónomas, que son las competentes para la declaración y gestión de los espacios naturales con la única excepción de las determinaciones contenidas en la Ley de Parques Nacionales a las que haremos referencia a continuación. Corresponde asimismo al Estado la declaración y gestión de las Áreas Marinas Protegidas (la declaración se hace mediante Real Decreto, a propuesta del Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medo Ambiente), salvo en el supuesto en que «exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente», en cuyo caso la competencia corresponde a la Comunidad Autónoma que gestione el espacio natural terrestre (art. 37). En este trabajo nos limitaremos a analizar las limitaciones a las actividades mineras en los espacios terrestres.

La prohibición absoluta de las actividades mineras en los Parques Nacionales

Los Parques Nacionales pueden considerarse como una categoría específica de los parques naturales, que tienen su regulación propia en la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales. Hoy en día, la singularidad de esta figura jurídica de protección radica en que se considera que concurre un interés general del Estado en su conservación, y para ello deben cumplirse una serie de condiciones que precisa la Ley, relativas a la importancia del ecosistema, a su extensión mínima (25.000 has.), a la continuidad territorial de su superficie, y a la ausencia de explotaciones o de terrenos urbanizados o susceptibles de serlo. Este interés general del Estado justifica que la declaración de estos Parques se haga mediante ley estatal (aunque condicionada a la necesidad de la aprobación inicial de la propuesta de declaración por la Comunidad Autónoma o las CCAA en cuyo territorio se encuentre situado), y que se establezcan también, por medio de leyes y directrices estatales, las normas básicas para su protección.

Este régimen de protección es singularmente estricto, en consonancia con la especial relevancia de los valores ecológicos que justifican su declaración, lo que lleva a la Ley a declarar la incompatibilidad con cualquier actividad minera. Es más: esta incompatibilidad absoluta se configura como uno de los requerimientos territoriales para que un área pueda ser declarada Parque Nacional. Así resulta del art. 6 de la Ley, que enuncia como uno de los “requisitos que deber reunir un espacio para que pueda ser declarado parque nacional”, el que “no podrá contener actividades extractivas o explotaciones de áridos, arenas o minerales”.

El régimen singular aplicable a los espacios que integran la Red Natura 2000

Actualmente, la regulación en España de los espacios naturales protegidos de la Red Natura 2000 se contiene, a nivel de legislación básica estatal, en la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y en determinados preceptos del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre (por el que se desarrollaba la anterior ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres), en cuanto no han sido sustituidos ni derogados por dicha ley. Como legislación básica que afecta a la Red Natura 2000 debe considerarse también la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, en cuanto constituye la norma que aplica el régimen singular de evaluación de impacto ambiental, especialmente riguroso, previsto en la Directiva Hábitat para estos espacios.

Además, el Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad deja a las Comunidades Autónomas la fijación de las medidas de conservación necesarias para que se cumpla con el deber comunitario de transformar los “Lugares de Importancia Comunitaria” (LIC) en “Zonas de Especial Protección” (ZEC). Por tanto, habrá que acudir a cada regulación autonómica para determinar cuál es el régimen de protección que se otorga a la Red Natura 2000 y si dicho régimen excluye por completo o no a las actividades de la minería.

Con independencia del régimen de protección que cada Comunidad Autónoma otorgue a los lugares de la Red Natura 2000, tanto la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (art. 46.4) como la Ley de Evaluación Ambiental (disposición adicional séptima), establecen, en transposición del art. 6 de la Directiva Hábitat, que:

"cualquier plan, programa o proyecto que sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio"

Las restricciones a las actividades mineras en las leyes e instrumentos de ordenación de los espacios naturales protegidos de las Comunidades Autónomas

Las leyes autonómicas de espacios naturales protegidos concretan - normalmente mediante los planes de ordenación de los recursos naturales (PORN) pero en algún caso directamente-, el régimen aplicable a los aprovechamientos mineros en los espacios naturales protegidos. En algunos casos, además, amplían el catálogo de espacios naturales recogido en la Ley de Protección de la Naturaleza y de la Biodiversidad, creando nuevas tipologías de espacios protegidos a los que aplican un régimen de protección singular. A continuación alguna de la legislación autonómica en esta materia:

• Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales de Navarra
• Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura
• Ley de Conservación de la Naturaleza del País Vasco
• Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-la Mancha
• Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de espacios naturales protegidos de Andalucía
• Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad ValencianaComunidad Valenciana
• Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León

Lee el artículo completo de Carlos Ramírez Sánchez-Maroto, doctorando en Derecho Ambiental por la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA) para Actualidad Jurídica Ambiental.