Revisionando la normativa medioambiental europea en España: Gobernanza eficaz y conocimiento

La Comisión Europea redactó veintiocho informes que describían los principales retos y oportunidades que planteaba la aplicación de la política medioambiental para cada Estado miembro. En el informe correspondiente a España se destaca que la aplicación y ejecución en materia medioambiental representa, en general, un reto para este Estado miembro. España es un marco de referencia excepcional dentro de la UE por su capital natural, que ofrece oportunidades pero también implica una especial responsabilidad. En este artículo se pormenorizan las herramientas de aplicación: Gobernanza eficaz y conocimiento, desde el punto de vista de España.

Gobernanza eficaz y conocimiento

El ODS 16 tiene como fin facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. El ODS 17 tiene como objetivo una mejor aplicación, mejorando la coordinación de las políticas y la coherencia de las políticas, estimulando la ciencia, la tecnología y la innovación, estableciendo alianzas y desarrollando indicadores de progreso.

La gobernanza eficaz de la legislación y las políticas medioambientales de la UE requiere un marco institucional adecuado, coherencia y coordinación de las políticas, aplicación de instrumentos jurídicos y no jurídicos, colaboración con partes interesadas no gubernamentales y niveles adecuados de conocimientos y competencias. El éxito en la aplicación depende, en gran medida, de que los gobiernos central, regional y local cumplan sus funciones legislativas y administrativas clave, en particular la adopción de una sólida normativa de aplicación, una actuación coordinada para lograr los objetivos medioambientales y unos procesos de toma de decisiones adecuados sobre cuestiones como los permisos industriales. Más allá del cumplimiento de dichas funciones, el gobierno debe intervenir para garantizar la observancia diaria por parte de los operadores económicos, las empresas de servicios públicos y los particulares («garantía de cumplimiento»). La sociedad civil también tiene un papel que desempeñar, incluso mediante acciones judiciales. Para sustentar el papel de todos los agentes, es fundamental recopilar y compartir el conocimiento y las pruebas sobre el estado del medio ambiente y las presiones, causas e impactos medioambientales.

Asimismo, una gobernanza eficaz de la legislación y las políticas medioambientales de la UE se beneficia del diálogo en el seno de los Estados miembros y entre estos y la Comisión sobre si la actual legislación medioambiental de la UE es adecuada para sus fines. La legislación solo puede aplicarse correctamente si tiene en cuenta las experiencias a escala de los Estados miembros a la hora de poner en práctica los compromisos de la UE. La iniciativa «Make it Work», un proyecto impulsado por los Estados miembros establecido en 2014, organiza un debate sobre cómo puede mejorarse la claridad, coherencia y estructura de la legislación medioambiental de la UE sin rebajar el nivel de las normas de protección existentes.

Gobernanza eficaz en los gobiernos central, regional y local

Es preciso dotar a los que intervienen en la aplicación de la legislación de medio ambiente, a nivel de la Unión, nacional, regional y local, de los conocimientos, las herramientas y la capacidad necesarios para incrementar los beneficios que resulten de esa legislación y mejorar la gobernanza del procedimiento de ejecución.

Capacidad para aplicar normas

Es fundamental que las administraciones central, regional y local tengan la capacidad, las competencias y la formación necesarias para llevar a cabo sus propias tareas y cooperar y coordinarse de manera eficaz, dentro de un sistema de gobernanza multinivel.

El Índice de calidad de la gobernanza en Europa (European Quality of Government Index) de 2013 situaba a España en el decimoquinto puesto de los veintiocho Estados miembros. Según los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad de 2015 del Banco Mundial, España obtiene una puntuación muy por debajo de la media europea en el indicador de eficacia del gobierno, que refleja las percepciones sobre la calidad de los servicios públicos, la capacidad del funcionariado y su independencia de las presiones políticas, así como la calidad de la formulación de políticas

Durante los últimos años, ha habido en España avances encaminados a racionalizar y mejorar la eficiencia de las distintas administraciones públicas. Al mismo tiempo, debido a la crisis económica, el sector público ha sufrido importantes recortes en los recursos, y ello ha afectado también al sector medioambiental.

La Administración Pública española está altamente descentralizada. Esto se refleja en el porcentaje de gasto gestionado por los niveles de gobierno regional y local (39 % del total de gasto no consolidado en el período 2018-2014). Esta cuestión está todavía más acentuada en el ámbito del medio ambiente.

La Constitución Española (1978) establece que el Estado tiene competencia exclusiva (Parlamento nacional y Gobierno) para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección y para desarrollar dicha legislación básica.

La mayor parte de las competencias en materia de aplicación medioambiental corresponden a las regiones, aunque la administración central retiene importantes atribuciones en ámbitos como la gestión del agua en los ríos que atraviesan distintas regiones y la protección de las costas. Las autoridades locales también tienen una función importante en ámbitos como la gestión de los residuos, la calidad del aire o el desarrollo urbano sostenible.

Las diversas administraciones públicas que participan en la aplicación de la legislación medioambiental tienen niveles diferentes en cuanto a la disponibilidad de recursos económicos y humanos para realizar sus funciones.

Los avances en la política medioambiental en España están fundamentalmente impulsados por las directivas y reglamentos de la UE. En la última década, se ha progresado en la transposición de las directivas de la UE sobre medio ambiente. Tradicionalmente la Comisión ha recibido un gran número de quejas contra España en el ámbito del medio ambiente. En general, la cooperación entre las autoridades españolas y los servicios de la Comisión para resolver los asuntos pendientes en materia de aplicación de la legislación medioambiental es fluida. El número de infracciones ha disminuido en los últimos años. No obstante sigue habiendo importantes deficiencias en la aplicación, p. ej.: en los sectores de las aguas residuales y los residuos. Algunos casos de los que la Comisión ha tenido conocimiento indican, además, que el cumplimiento de la legislación medioambiental no es siempre efectivo, es decir, que sigue habiendo actividades ilegales o que los daños medioambientales no se subsanan durante años, a pesar de la intervención de las autoridades competentes

Coordinación e integración

Las evaluaciones de impacto son herramientas importantes para garantizar la integración medioambiental en todas las políticas gubernamentales.

La transposición de la Directiva revisada sobre las evaluaciones de impacto ambiental supondrá una oportunidad para racionalizar el marco normativo sobre las evaluaciones medioambientales.

La Comisión promueve la racionalización de las evaluaciones ambientales para evitar los solapamientos en dichas evaluaciones y acelerar la toma de decisiones sin comprometer la calidad del procedimiento de evaluación ambiental. La Comisión ha publicado un documento de orientación en 2016 con respecto al establecimiento de procedimientos conjuntos y/o coordinados para proyectos sujetos a evaluaciones en virtud de la Directiva EIA, la Directiva de hábitats, la Directiva marco sobre el agua y la Directiva de emisiones industriales.

En los últimos años, España ha adoptado distintas medidas para racionalizar el proceso de EIA, como la nueva legislación básica en materia de evaluación de impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica Una administración tan descentralizada como la española supone retos en cuanto a la coordinación en diversos ámbitos políticos, como el medio ambiente.

El sistema jurídico español prevé algunos mecanismos de cooperación y coordinación en los niveles político y técnico, principalmente entre la administración del Estado y las Comunidades Autónomas, como la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente y algunos comités técnicos y participativos, como el Consejo Nacional del Agua y el Consejo Asesor de Medio Ambiente. No obstante, hay un claro margen de mejora y refuerzo de estas acciones de cooperación.

Como práctica recomendable, cabe señalar la experiencia de la Red española de Autoridades Ambientales, que es un foro puramente técnico de autoridades de gestión y medioambientales para el fomento de la integración medioambiental en la aplicación de la política de cohesión de la UE en España. Esta red, creada en 1997, ha servido de inspiración a redes similares de integración medioambiental en otros Estados miembros e incluso a la Red Europea de Autoridades Ambientales y de Autoridades de Gestión (ENEA-MA).

Medidas propuestas: España debe abordar la fragmentación a escala regional y local desarrollando mejores mecanismos de coordinación para el medio ambiente.

Garantía de cumplimiento

La legislación de la UE en general, y las disposiciones específicas sobre inspecciones, otros controles, sanciones y responsabilidad medioambiental contribuyen a sentar las bases de los sistemas de los que los Estados miembros deben disponer para garantizar el cumplimiento de las normas medioambientales de la UE

Las autoridades públicas contribuyen a garantizar la rendición de cuentas de los responsables supervisando y promoviendo el cumplimiento y adoptando medidas creíbles de seguimiento (es decir, la ejecución) cuando se producen incumplimientos o surgen responsabilidades. El control del cumplimiento puede hacerse tanto a iniciativa de las propias autoridades como en respuesta a quejas de ciudadanos. Puede implicar el uso de comprobaciones de distintas clases, como las inspecciones de actividades permitidas, la vigilancia de posibles actividades ilegales, investigaciones por delitos y auditorías en el caso de deficiencias sistémicas. De manera similar, hay una serie de medios para promover el cumplimiento, como campañas de sensibilización y el uso de documentos de orientación y herramientas de información en línea. El seguimiento de los incumplimientos y responsabilidades puede incluir actuaciones administrativas (p. ej., retirada de un permiso), el recurso al Derecho penal y acciones en virtud de las leyes de responsabilidad (p. ej., reparación tras daños provocados por un accidente utilizando las normas de responsabilidad) y de la legislación contractual (p. ej., medidas para requerir el cumplimiento de contratos de conservación de la naturaleza).

Las mejores prácticas han pasado a valerse de un enfoque basado en el riesgo en los niveles estratégico y operativo en los que la combinación más idónea de control, promoción y ejecución del cumplimiento se dirige a los problemas más graves. Las mejores prácticas reconocen también la necesidad de coordinación y cooperación entre las distintas autoridades con el fin de garantizar la coherencia, evitar la duplicación del trabajo y reducir la carga administrativa. La participación activa en las redes paneuropeas de inspectores, policía, fiscales y jueces, como la Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL), el Foro Europeo de Jueces para el Medio Ambiente (EUFJE), la Red Europea de Fiscales de Medio Ambiente (ENPE) y la Red Europea de Lucha contra la Delincuencia Medioambiental (EnvicrimeNet) es una herramienta valiosa para compartir experiencias y buenas prácticas.

En la actualidad, hay una serie de obligaciones sectoriales sobre inspecciones, y la Directiva de la UE sobre responsabilidad medioambiental (DRM) proporciona un medio para garantizar que el principio de «quien contamina, paga» se aplique en el caso de accidentes e incidentes que dañen el medio ambiente. Asimismo, hay información disponible al público sobre los puntos fuertes y débiles en cada Estado miembro.

Para cada Estado miembro se revisó, por tanto, lo siguiente: utilización de una garantía de cumplimiento basada en el riesgo; coordinación y cooperación entre autoridades y participación en redes paneuropeas; y aspectos clave de la aplicación de la DRM sobre la base del informe de aplicación publicado recientemente por la Comisión y la evaluación REFIT (programa de adecuación y eficacia de la reglamentación).

España ha dado pasos importantes para respaldar la garantía de cumplimiento basada en el riesgo:

• En 2008, a instancias de las Comunidades Autónomas, se creó la Red de Inspección Ambiental (REDIA) con el objetivo de mejorar la cooperación y lograr una mayor coherencia en la labor de inspección en todo el país, mediante la elaboración de directrices y normas comunes, y formación.
• Consciente de la necesidad de especialización profesional para luchar eficazmente contra los delitos medioambientales, España ha creado una unidad de policía (SEPRONA) para combatir la delincuencia medioambiental y las Fiscalías de Medio Ambiente, que han tenido un extraordinario éxito en la investigación y enjuiciamiento de la delincuencia medioambiental organizada. Publica un informe anual de sus actividades, en el que presenta los principales asuntos investigados durante el año y ofrece estadísticas.
• Un proyecto financiado por LIFE+ para abordar un caso de envenenamiento de aves rapaces raras mediante el uso de venenos ilegales ilustra el uso de la garantía de cumplimiento basada en el riesgo, con promoción del cumplimiento, control del cumplimiento y ejecución, combinados en una estrategia general.

No obstante, hay diferencias significativas entre regiones en cuanto a los recursos disponibles y las herramientas e instrumentos utilizados, como planes de inspección, informes de inspección y control de las actuaciones. Se carece de información actualizada sobre las siguientes cuestiones:

• disposiciones respecto a la recogida de datos para la supervisión del uso y la eficacia de las distintas intervenciones de garantía de cumplimiento,
• el alcance del uso de métodos basados en el riesgo para la garantía directa de cumplimiento, tanto a nivel estratégico como en problemáticas destacadas en otras partes del presente informe de país, es decir, las amenazas sobre tipos de hábitats y especies protegidos, los problemas de calidad del aire, las presiones sobre la calidad del agua derivadas de la contaminación difusa y puntual y el problema de la extracción excesiva de agua

Las autoridades regionales de inspección de España y las Fiscalías de Medio Ambiente contribuyen activamente a la labor de las redes IMPEL y ENPE.

El accidente de Aznalcóllar de 1998 sirvió para concienciar a España sobre la importancia de la responsabilidad medioambiental. Durante el período 2007-2013, informó sobre once casos confirmados y uno pendiente de daño medioambiental en virtud de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Para garantizar una aplicación eficaz de dicha Directiva, estableció una Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales destinada a facilitar la cooperación entre el Gobierno central y las Comunidades Autónomas. La Comisión Técnica ha emprendido su labor a través de subgrupos sobre modelos de oferta de responsabilidad ambiental, asesoría técnica y análisis, instrumentos sectoriales para el análisis de riesgo medioambiental, y el calendario prioritario para la introducción gradual de la garantía financiera obligatoria. La garantía financiera obligatoria está respaldada por herramientas electrónicas de apoyo gratuitas destinadas a ayudar a los operadores a calcular mejor sus riesgos. España cuenta también con un fondo de seguros (Pool Español de Riesgos Medioambientales), que colabora estrechamente con el Gobierno y la industria.

Medidas propuestas: Mejorar la transparencia sobre la organización y funcionamiento del sistema de garantía de cumplimiento y sobre cómo se abordan los riesgos importantes.

Participación pública y acceso a la justicia

El Convenio de Aarhus, la legislación de la UE conexa sobre participación pública y la evaluación de impacto ambiental, y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia requieren que los ciudadanos y sus asociaciones puedan participar en la toma de decisiones sobre proyectos y planes y disfrutar de un acceso efectivo a la justicia medioambiental.

Los ciudadanos pueden proteger el medio ambiente de manera más eficaz si pueden contar con los tres «pilares» del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («el Convenio de Aarhus»). La participación pública en el proceso de toma de decisiones administrativas es un elemento importante a la hora de garantizar que la autoridad correspondiente adopta su decisión con la mejor base posible. La Comisión pretende examinar de manera más sistemática el cumplimiento de los requisitos de participación pública obligatoria en una fase posterior.

El acceso a la justicia en cuestiones medioambientales es un conjunto de garantías que permite a los ciudadanos y a sus asociaciones impugnar la legalidad de los actos u omisiones de la administración pública ante un tribunal. Es una herramienta para la aplicación descentralizada de la legislación medioambiental de la UE.

Se han revisado de manera sistemática dos elementos esenciales para el acceso efectivo a la justicia para cada Estado miembro: la capacidad procesal del público, incluidas ONG, y en qué medida el coste prohibitivo supone un obstáculo.

El sistema jurídico español garantiza a los ciudadanos la posibilidad de llevar asuntos medioambientales a los tribunales. No obstante, en los casos de omisión e inacción por parte de la administración, parece que los ciudadanos encuentran dificultades a la hora de obtener capacidad procesal para impugnar la situación. Además, llevar ante los tribunales causas administrativas parece ser caro. El coste previsto puede impedir que los ciudadanos lleven asuntos a los tribunales. El programa ya existente de asistencia jurídica no parece suficiente para compensar los elevados costes.

Medidas propuestas: Adoptar las medidas necesarias para garantizar que el coste de las acciones legales en relación con la legislación medioambiental de la UE no sea prohibitivo y esté en consonancia con los requisitos del Derecho de la UE y del Convenio de Aarhus.

Acceso a la información, conocimientos y pruebas

El Convenio de Aarhus y la legislación conexa de la UE sobre el acceso a la información y la puesta en común de datos espaciales requieren que el público tenga acceso a información clara sobre el medio ambiente, incluida información sobre cómo se está aplicando la legislación medioambiental de la Unión.

Es de vital importancia para las administraciones públicas, los ciudadanos y las empresas que la información medioambiental se comparta de manera eficiente y eficaz. Esto incluye la presentación de informes por parte de empresas y autoridades públicas y la divulgación activa al público, cada vez en mayor medida mediante el uso de medios electrónicos.

El Convenio de Aarhus, la Directiva sobre el acceso púbico a la información medioambiental y la Directiva Inspire suponen la base jurídica para el intercambio de información medioambiental entre autoridades públicas y con los ciudadanos. Además, representan la parte correspondiente al medio ambiente del Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE, actualmente en curso. Los dos primeros instrumentos establecen la obligación de proporcionar información al público, tanto activamente como previa solicitud. La Directiva Inspire es un instrumento pionero para el intercambio de datos electrónicos entre autoridades públicas que pueden tener políticas de puesta en común de información diferentes, p. ej., en cuanto a la gratuidad del acceso a los datos. Dicha Directiva establece un geoportal que indica el nivel de información espacial compartida en cada Estado miembro, es decir, los datos relacionados con lugares concretos, como por ejemplo los datos de control de la calidad del aire. Entre otras ventajas, facilita las obligaciones de las autoridades públicas en materia de información.

Se ha revisado sistemáticamente, para cada Estado miembro, la accesibilidad de la información medioambiental (en función de lo previsto en la Directiva Inspire), así como las políticas de intercambio de datos («datos abiertos»).

La actuación de España en cuanto a la aplicación de la Directiva Inspire como marco habilitador para la divulgación activa de información medioambiental al público es adecuada. España ha indicado en su informe trienal de aplicación de la Directiva Inspire138 que las políticas necesarias de puesta en común de información que permiten el acceso y el uso de información espacial por parte de las administraciones nacionales, las administraciones de otros Estados miembros y las instituciones de la UE sin obstáculos de procedimientos se han aplicado y están disponibles. En España, el intercambio de información entre organismos públicos está bien definido por la ley. En el caso de la información medioambiental, la Ley 27/2006, de 18 de julio139 , que incorpora las Directivas 2003/4/CE140 y 2003/35/CE141 garantiza la puesta a disposición del público de los datos. Más del 30 % de las administraciones españolas han dado a conocer y publicado sus datos espaciales como datos abiertos.

El análisis de los informes de control emitidos por España y la información espacial que España ha publicado en el geoportal Inspire indican que no toda la información espacial necesaria para la evaluación y aplicación de la legislación medioambiental de la UE está disponible o es accesible. La mayor parte de la información espacial que falta son datos medioambientales que deben estar disponibles en virtud de los reglamentos de la legislación medioambiental de la UE sobre presentación de información y supervisión, aunque algunos elementos están disponibles.

Medidas propuestas: Identificar y documentar todas las series de datos espaciales necesarias para la aplicación de la legislación ambiental y hacer que la información y la documentación sea, al menos, accesible «tal y como está» para otras autoridades públicas y para los ciudadanos a través de los servicios digitales previstos en la Directiva Inspire.

Lee de manera completa la Parte II: Herramientas de aplicación "Gobernanza eficaz y conocimiento" del informe de España, páginas 32-37.